La Eficacia de la cooperación al desarrollo, 10 años después de Busán
Javier Sanchez
Responsable de planificación, seguimiento y evaluación
Dirección General de Cooperación al Desarrollo
Generalitat de Catalunya
En el nivel multilateral, la elaboración del primer Informe sobre Desarrollo Humano (1990) marcó el inicio de una década jalonada por una serie de conferencias internacionales que, auspiciadas por las NNUU, abordaron las grandes cuestiones sectoriales del desarrollo (asuntos sociales, educación, medio ambiente, infancia, derechos humanos…). La Cumbre del Milenio (2000) culminó este proceso de reflexión y deliberación: sus Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) establecieron objetivos, metas e instrumentos orientados a una reducción verificable y multidimensional de la pobreza en el 2015 y a la asociación coordinada de los países en dicho empeño. Si la ayuda oficial al desarrollo (AOD) era el instrumento central en esa agenda, y los ODM la dotaban de un marco de resultados claro, compartido y calendarizado. Era por ello lógica la reflexión y el compromiso sobre cómo mejorar la AOD para alcanzar esos objetivos.
Se puso así en marcha un proceso internacional de debate y de creación de estándares para la eficacia de la ayuda oficial al desarrollo que, sin duda, iba a hacer una contribución fundamental a la calidad de esta política global. Las conferencias de Roma (2003), París (2005), Accra (2008) y Busán (2011) construyeron un conjunto amplio de orientaciones y recomendaciones, sintetizado en los cinco principios para una cooperación al desarrollo eficaz: apropiación, armonización, alineación, gestión orientada a resultados, y responsabilidad mutua. Pese a su carácter no normativo, estos principios se han consolidado como criterios de buena práctica que ninguna política de cooperación puede soslayar.
La Conferencia de Busán tuvo un amplio eco internacional, y su Documento Final fue suscrito por 161 Estados y 56 organizaciones intergubernamentales. Se creaba la Alianza Global para una cooperación al desarrollo eficaz (GPEDC), una plataforma multi-actor con un plan de trabajo concreto. Para ésta, se buscó también el liderazgo de los países del Sur –o “países socios”–, con la creación de un Comité Directivo en el que tendrán cabida representantes de una amplia gama de organizaciones: gobiernos, sociedad civil, sector privado, sindicatos, y también las autoridades locales y regionales. Aún más importante: el lugar de la agenda limitada de la eficacia de la ayuda lo va ocupar otra, más amplia, orientada a la eficacia del desarrollo. El enfoque tecnocrático de la Declaración de París, centrado en mejorar el suministro de recursos por parte de los donantes, es reemplazado en Busán por un sistema global de seguimiento, para medir el uso de los principios de la eficacia por parte del conjunto de socios del desarrollo.
Sin embargo, el contexto de 2011 era ya otro. La AOD estaba perdiendo centralidad frente a otros flujos económicos de alto impacto en el desarrollo. Habían aparecido nuevos actores y donantes, muchos de ellos no encuadrados en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. Las miradas y los esfuerzos estaban ya en otro sitio: la revisión de los ODM para el post-2015. Pese a su institucionalización con el GPEDC, el debate global sobre la eficacia del desarrollo había perdido el impulso de la década anterior.
La adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) plantea un reto interesante a ese debate. Por una parte, la Agenda 2030 certifica que los cambios y transiciones que el mundo necesita son de naturaleza global y afectan a Norte y Sur por igual; que requieren transformaciones mayores en el la acción de gobierno, en cada país y a todos los niveles (integración y coherencia de políticas …), así como un esfuerzo concertado entre Estado y sociedad. Nada más lejos de la imagen tradicional de la “ayuda” y de sus reglas que, aun en versión mejorada y actualizada, el GPEDC sigue representando.
Pero por otra parte, y especialmente en los países miembros de la OCDE, la cooperación al desarrollo sigue siendo una política pública, con sus marcos normativos, presupuestos dedicados, e instrumentos de planificación y seguimiento. Una política que puede repensarse y reorganizarse para sostener el desarrollo sostenible, tanto en sus prácticas e intervenciones, como en el diálogo que plantea al resto de políticas públicas. El estudio elaborado en 2020 por el colectivo La Mundial para CGLU-CIB nos aporta ideas claras y algunos ejemplos en ese sentido: la cooperación es una palanca valiosa para reorientar el gobierno hacia el desarrollo sostenible.
Ese es el espíritu con el que ORU-Fogar y CGLU, acompañados por PNUD-Art y por la co-presidencia suiza, están orientando su participación en el Comité de Pilotaje del GPEDC. El de tomarse los ODS en serio, no sólo como matriz de objetivos, sino como agenda amplia y marco conceptual e instrumental para la transformación del desarrollo y de sus políticas. Leída a través de las políticas de cooperación, esta agenda abre posibilidades concretas y útiles, que actualizan principios de eficacia como los de apropiación y gestión por resultados: prioridades compartidas entre socios y donantes; foco en resultados; seguimiento de su avance mediante indicadores, posibilidad de evaluación de intervenciones en clave ODS… Más aún: si la perspectiva holística la Agenda 2030 enfatiza la dimensión multidimensional del desarrollo, también debe ser multidimensional el utillaje de la cooperación. La composición amplia del GPEDC y la diferente naturaleza de sus actores permite nuevas formas de colaboración y de partenariado, actualizando la vocación colectiva de la agenda de la eficacia.
Este espíritu está tomando forma en una línea concreta: la Action Area 2.6 del presente programa de trabajo (2020-2022) del GPEDC, liderado por ORU-Fogar y CGLU, “Fortalecimiento de la eficacia del desarrollo en el nivel subestatal para la consecución de los ODS”. El punto de partida: por una parte, la gran relevancia de los territorios para el logro de los ODS y de sus metas, que contrasta con las grandes carencias de capacidad técnica de las autoridades locales y regionales, también para el diálogo nacional de desarrollo. Por otra, un panorama de cooperación al desarrollo complejo, con una baja AOD gestionada por las autoridades de ciudades y regiones, pero con una gran diversidad de agentes, muchos no convencionales. Proyectos de cooperación descentralizada; nuevos donantes y programas, públicos y privados; filantropías, fundaciones, agencias internacionales… conviven en los territorios de los países en desarrollo, algunos con un interés manifiesto por abrir una línea de trabajo propia en la financiación del desarrollo, especialmente urbano. Es decir: un reto de eficacia clásico –alineamiento y armonización de donantes–, relevante para la agenda actual de ODS.
Así, la Action Area se sitúa en la Meta de desarrollo sostenible 17.9, “Aumentar el apoyo internacional para realizar actividades de creación de capacidad eficaces y específicas en los países en desarrollo a fin de respaldar los planes nacionales de implementación de todos los ODS, incluso mediante la cooperación Norte-Sur, Sur-Sur y triangular.” Nos preguntamos: ¿cómo organizar mejor la cooperación al desarrollo para apoyar la localización de los ODS? ¿Cómo promover diálogos de desarrollo inclusivos, en los que las autoridades de los territorios puedan influir en las políticas y prioridades nacionales, vehiculando la asociación de los actores locales? ¿Cómo organizar una creación de capacidades estable y eficaz?
Intentaremos construir respuestas, y generar evidencias y aprendizajes no sólo a partir del estudio y del análisis, sino también de experiencias piloto en diferentes países, en los que primará el trabajo concertado entre actores clave, incluida la cooperación descentralizada. Ello nos permitirá entender mejor el sistema de alicientes que explica el comportamiento de estos actores, así como impulsar nuevos partenariados y generar confianzas. En conjunto, esperamos poder construir un conjunto de recomendaciones relevantes para ayudar, desde la cooperación al desarrollo, a que los gobiernos locales y regionales en países socios estén en mejores condiciones de afrontar los retos formidables que nos señala a todos la nueva Agenda.
