El papel de la Cooperación Transfronteriza
La colaboración entre la Unión Europea y América Latina para el desarrollo de los procesos de integración regional
La participación de las administraciones locales y regionales en los asuntos europeos y sobre todo en la Cohesión y la Política Regional hace tiempo que comenzó a llamar la atención de otros procesos de integración en América Latina o en África. ORU-FOGAR organiza el 25 de septiembre de 2015 en Montevideo el seminario Los Gobiernos Subnacionales en el Marco de la Integración Regional, que afronta un aspecto cada vez más relevante de los procesos de integración. Entre otros asuntos en los que la participación de los gobiernos subnacionales es vital, este seminario va a abordar la integración fronteriza. De hecho, la Cooperación Transfronteriza (CTF) entendida como la colaboración entre administraciones públicas vecinas —aunque también entre entidades privadas, del Tercer Sector, universidades, etc.— a través de las fronteras nacionales crece constantemente, no sólo en la UE. Estas iniciativas han evolucionado paso a paso en casi todas las fronteras europeas, apoyadas progresivamente por los distintos niveles de decisión política desde el local hasta el comunitario. No obstante, tanto en Europa como en otros continentes su puesta en marcha de forma coherente también supone afrontar cuestiones relacionadas con la soberanía nacional, el concepto de Estado-nación y el propio papel de las fronteras, además de otros aspectos de seguridad, migratorios o relativos a las actividades ilícitas.
Después de algunos intercambios puntuales a partir de 2000, entre 2010 y 2015 la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) ha llevado a cabo un amplio análisis de la situación y perspectivas de la CTF en América Latina, gracias al apoyo de la Comisión Europea (DG Regio) y del Parlamento Europeo. Con la intención de promover la experiencia de la Política Regional europea como fuente de inspiración en otros procesos, nos hemos concentrado en la participación, capacitación y empoderamiento de las autoridades locales y regionales (ALR), su fortalecimiento institucional y, por consiguiente, el de los procesos de descentralización. En nuestro primer trabajo Cross-border Cooperation in Latin America. Contribution to the regional integration process (2010) estudiamos la CTF en América Latina en general, pero sobre todo ciertas experiencias muy dinámicas en el subcontinente sudamericano de las que se seleccionó la Triple Frontera entre Brasil, Argentina y Paraguay, y la brasileño-uruguaya para desarrollar sendos análisis DAFO. Como resultado se definieron una serie de proyectos concretos, un plan de acción y una hoja de ruta para fortalecer la CTF en las áreas fronterizas seleccionadas. También se incluyó una sección de recomendaciones para otras fronteras latinoamericanas, con el ánimo de iniciar un diálogo más o menos sistemático entre distintos actores latinoamericanos y europeos.
A partir de este estudio, en 2012-2013 se organizó un intercambio de experiencias basado en cuatro sesiones informativas en Europa y una serie de talleres en América Latina. En las sesiones europeas participaron medio centenar de expertos y políticos latinoamericanos, implicándose medio millar de personas en todas las regiones fronterizas y transfronterizas, proyectos y otras iniciativas europeas participantes. El objetivo principal fue afrontar la primera demanda de las áreas fronterizas: formación específica en CTF. Las iniciativas de integración y desarrollo fronterizo en América Latina son muy ricas y diversas, y precisan de enfoques específicos y sistemáticos, preferiblemente en el marco de los procesos de integración multilateral —la Comunidad Andina (CAN), el Mercosur o el Sistema de Integración Centroamericano (SICA)—. Esto permite que surjan conceptos transfronterizos entre países socios para desarrollar seguidamente estrategias y programas conjuntos y organizar finalmente una cooperación permanente con estructuras sostenibles. El trabajo en el terreno se concentró en el estudio de varias regiones fronterizas en Sudamérica adicionales y la organización de once talleres. Varias acciones formativas complementarias fueron organizadas por los actores locales, y se movilizó alrededor de un millar de personas en Perú, Brasil, Chile, Argentina, Colombia, Ecuador y Uruguay; a los que hay que añadir la multitud de encuentros e intercambios entre distintos actores europeos y latinoamericanos en los variados “efectos secundarios y colaterales” de estas actividades.
A partir de la información obtenida, procesada y discutida en las distintas actividades, se han elaborado unas valiosas conclusiones y recomendaciones que permiten continuar el diálogo con muchos actores locales y con las administraciones responsables. Se han estudiado bastantes regiones con dinámica transfronteriza en América del Sur y se ha elaborado cerca de una veintena de fichas informativas. Mientras, se ha ido desarrollado un creciente número de proyectos en varias de estas fronteras con colaboración europea o bien de otras agencias internacionales. El número y la calidad de estas iniciativas hace que el aprendizaje haya sido constante en ambos sentidos. El volumen de experiencias y lecciones aprendidas y la hoja de ruta están en constante evolución, aunque persisten algunas recomendaciones de carácter general como la necesidad de profundizar en la formación o el necesario desarrollo normativo que permita una mayor descentralización. Aunque el origen de una CTF exitosa sigue estando en la generación de la confianza necesaria a través de la frontera. La participación y el diseño compartidos de programas formativos conjuntos pueden sentar las bases de una planificación, diseño de programas y ejecución de proyectos más eficaces.
Desde Europa se ha expuesto la mejor información disponible sobre herramientas, experiencia práctica y resultados de la CTF en las últimas décadas, y su influencia en la integración europea. El desarrollo transfronterizo es un proceso complejo, que precisa de una visión (y un apoyo) de largo aliento. Ese parece ser también el caso en otros continentes, ya que las dinámicas fronterizas, de forma general, sufren desafíos similares. Los Fondos Estructurales han sido fundamentales en Europa. Por eso se ha insistido especialmente en la necesidad de disponer en América Latina algunos programas inspirados en Interreg que permitan fortalecer las prometedoras iniciativas ya existentes, como el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), y extenderlas a otros procesos. Por otra parte, iniciativas similares también se desarrollan en otros continentes, como es el caso del Programa de Fronteras de la Unión Africana y otras acciones que se están emprendiendo en Próximo Oriente, particularmente en la ciudad de Jerusalén. La CTF puede ser un instrumento determinante para la consolidación de procesos de integración a través de las fronteras.
Martín Guillermo Ramírez
Secretario General de la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas
