L'efficacité de la coopération au développement, 10 ans après Busan

Javier Sánchez Cano

Responsable de la planification, du suivi et de l'évaluation

Direction générale de la coopération au développement

Generalitat de Catalunya

Au niveau multilatéral, l'élaboration du premier Rapport sur le développement humain (1990) a été le point de départ d'une décennie de conférences parrainées par les Nations unies sur les différentes dimensions du développement (droits de l'homme, politiques sociales, environnement, protection des enfants, etc). Le Sommet du Millénaire (2000) a marqué le point culminant de ce processus de réflexion et de délibération : ses Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ont fixé des buts, des cibles et des instruments visant à une réduction vérifiable et multidimensionnelle de la pauvreté d'ici 2015 et à un partenariat mondial de tous les pays à cette fin. Si l'aide publique au développement (APD) était l'instrument central de ce programme et si les OMD lui fournissaient un cadre de résultats clair, partagé et limité dans le temps, il était donc logique de réfléchir et de s'engager sur la manière d'améliorer l'APD pour atteindre ces objectifs.

Cela a déclenché un processus international de débat et de création de normes pour l'efficacité de l'aide publique au développement. Les conclusions des conférences de Rome (2003), Paris (2005), Accra (2008) et Busan (2011) ont contribué de manière significative à la qualité de cette politique mondiale, en élaborant un large ensemble d'orientations et de recommandations qui peuvent être synthétisées dans les cinq principes pour une coopération du développement efficace. Ces principes sont l'appropriation, l'harmonisation, l'alignement, la gestion des résultats et la responsabilité mutuelle. Malgré leur caractère non contraignant, ces principes se sont imposés comme des critères de bonnes pratiques qu'aucune politique de coopération au développement ne peut négliger.

La conférence de Busan a suscité un vif intérêt dans le monde entier : sa déclaration finale ayant été signée par 161 pays et 56 organisations internationales. Le partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement (GPEDC) a ainsi été créé en tant que plate-forme multipartite, avec un plan de travail spécifique. Un effort conscient a été fait pour amener les pays en développement ou "partenaires"  à jouer un rôle de premier plan. Le nouveau comité directeur a également inclus des représentants d'une grande variété d'organisations : gouvernements, société civile, secteur privé, syndicats, ainsi que les autorités locales et régionales. Plus important encore, le programme restreint d'efficacité de l'aide a été remplacé par un programme plus large d'efficacité du développement. L'approche technocratique et centrée sur les donateurs de la déclaration de Paris a été élargie à Busan par la mise en place d’un nouveau système de suivi mondial pour mesurer les progrès réalisés dans l'utilisation des principes d'efficacité par tous les partenaires du développement.

Cependant, en 2011, le contexte était très différent. L'APD perdait de sa centralité au profit d'autres flux économiques ayant un fort impact sur le développement. De nouveaux acteurs et donateurs sont apparus, dont beaucoup ne font pas partie du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE. L'attention et les efforts étaient déjà ailleurs : l'examen des OMD et le programme pour l'après-2015. Malgré son institutionnalisation, le débat mondial sur l'efficacité du développement a perdu l'élan de la décennie précédente.

L'adoption des Objectifs de Développement Durable (ODD) constitue un défi intéressant pour notre débat. D'une part, l'Agenda 2030 certifie que les changements et les transitions dont le monde a besoin sont de nature globale et affectent à la fois le Nord et le Sud, mais aussi qu’il nécessite aussi des transformations majeures dans l'élaboration des politiques intérieures, dans chaque pays et à tous les niveaux (intégration et cohérence des politiques pour le développement durable...) ainsi qu’un effort concerté de l'État et de la société. Rien n'est plus éloigné de la notion conventionnelle d'"aide" et de ses règles que le système de coopération au développement, même remanié et actualisé, incarne toujours. 

D'autre part, et surtout dans les pays membres de l'OCDE, la coopération au développement reste une politique publique, avec ses propres cadres réglementaires, ses budgets dédiés et ses instruments de planification et de suivi. Une politique qui peut être remodelée et réorganisée pour soutenir le développement durable tant par ses pratiques et ses interventions que par la diffusion des ODD parmi le reste des politiques publiques et le dialogue avec celles-ci. La recherche commandée en 2020 à La Mundial par CGLU-CIB nous donne quelques éclairages et exemples à ce sujet : la coopération au développement est un levier précieux pour réorienter les politiques vers le développement durable. 

C'est dans cet esprit que nous participons au comité directeur de la GPEDC. Accompagnés par le PNUD-Art et la coprésidence suisse, l'ORU-Fogar et CGLU prenons l'Agenda 2030 au sérieux. Les ODD doivent être lus non seulement comme une matrice d'objectifs, mais aussi comme un cadre conceptuel et instrumental large pour la transformation du développement et de ses politiques. Pour les politiques de coopération au développement, cet agenda ouvre des possibilités concrètes et utiles. Avec ses priorités communes aux partenaires et aux donateurs, son accent sur les résultats, son suivi des progrès par le biais d'indicateurs et d'évaluations basées sur les ODD, l'Agenda 2030 actualise les principes d'efficacité tels que l'appropriation et la gestion des résultats. Il est également important de noter que la perspective holistique mise en avant par l'Agenda 2030 appelle à comprendre la coopération au développement comme un outil multidimensionnel. Cela exige à son tour de réfléchir à la manière dont les différents volets de l'engagement et les divers acteurs travaillent ensemble, ce qui constitue une raison supplémentaire de redécouvrir l'orientation collective de l'agenda pour l'efficacité.

Cet esprit prend forme dans une ligne d'action concrète. Mené par l'ORU-Fogar et CGLU, le Domaine d'action 2.6 du programme de travail actuel de la GPEDC (2020-2022) vise à "Renforcer l'efficacité du développement au niveau infranational pour atteindre les ODD". Ses points de départ : d'une part, la grande pertinence des territoires pour la réalisation des ODD et de leurs objectifs, ce qui nécessite un renforcement des capacités techniques des responsables locaux et régionaux pour la gestion du développement territorial, y compris la participation au dialogue national sur les politiques de développement. D'autre part, un paysage complexe de la coopération au développement, avec de faibles niveaux d'APD gérés par les autorités locales et régionales mais avec une grande variété d'agents de développement, dont beaucoup sont non conventionnels. Projets de coopération décentralisée ; nouveaux donateurs et programmes, publics et privés ; philanthropes, fondations et agences internationales coexistent tous sur les territoires des pays en développement avec certains d'entre eux ayant un intérêt non dissimulé à construire leur propre expérience en matière de financement du développement urbain. En d’autres termes, il s’agit d’un défi classique à l'efficacité du développement - l'harmonisation et l'alignement des donateurs - pertinent dans le contexte actuel des ODD.

Ainsi, le Domaine d'action 2.6 prend position sur la cible 17.9 des ODD : " Apporter, à l’échelon international, un soutien accru pour assurer le renforcement efficace et ciblé des capacités des pays en développement et appuyer ainsi les plans nationaux visant à atteindre tous les objectifs de développement durable, notamment dans le cadre de la coopération Nord-Sud et Sud-Sud et de la coopération triangulaire."Ses questions de recherche sont les suivantes : comment mieux organiser la coopération au développement pour soutenir la localisation des ODD ? Comment promouvoir des dialogues de développement inclusifs, où les autorités territoriales peuvent influencer les politiques et les priorités nationales et promouvoir l'implication des acteurs locaux ? Comment organiser un renforcement des capacités stable et efficace ? 

Notre intention est de générer des preuves et des enseignements non seulement à partir d'études et d'analyses, mais aussi d'expériences pilotes dans différents pays, où des synergies entre les actions des acteurs clés - y compris la coopération décentralisée - seront recherchées. Cela nous permettra de mieux comprendre le système d'incitation qui explique le comportement de ces acteurs tout en renforçant la confiance entre eux et en promouvant de nouveaux partenariats. À terme, nous espérons pouvoir formuler un ensemble de recommandations pertinentes pour la coopération au développement afin de soutenir efficacement les collectivités locales et régionales des pays partenaires pour qu'elles puissent relever les formidables défis que le nouvel agenda nous signale à tous.