La adaptación al cambio climático en Europa: ¿Qué papel juegan los gobiernos subnacionales? 

Tania Martha Thomas

Climate Chance Observatory

La importancia de la adaptación territorial

Mientras el mundo ya se encuentra a 1.1°C de calentamiento por encima de la media en la época pre industrial, Europa se está calentando más deprisa: la Agencia Europea de Medioambiente estima que la temperatura terrestre ha incrementado más de 2°C. El IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) señala que los impactos de los peligros compuestos de calentamiento y precipitación se han vuelto más frecuentes, e identifica cuatro riesgos clave para el continente: mortalidad, morbilidad y cambios en los ecosistemas debido al calor; estrés por calor y sequía en los cultivos; escasez de agua; e inundaciones y aumento del nivel del mar. En este contexto, la necesidad de adaptar el continente a los impactos del clima cambiante es más urgente que nunca.

Adaptación, definida como “el proceso de ajuste clima real o esperado y sus efectos, para moderar daños o aprovechar oportunidades beneficiosas”, se basa en los peligros y vulnerabilidades de un área determinada. Está arraigada localmente o "basada en el lugar", ya que depende de las características climáticas, geográficas, socioeconómicas e incluso políticas deun lugar. Aquí radica la importancia de planificar, coordinar e implementar acciones de adaptación a nivel de gobiernos regionales y locales.

La Estrategia Europea

La actual Estrategia de Adaptación Europea establece un marco que tiene en cuenta los niveles de la UE, nacional, regional y local, basándose en los requisitos incluidos en la Ley Climática Europea de 2021 y el Reglamento de 2018 sobre la Gobernanza de la Unión de la Energía y la Acción Climática. La interpretación de estos tres textos muestra los roles y obligaciones precisos del nivel nacional, con un ciclo de políticas bien definido para la acción climática en general, y uno ligeramente más ambiguo para la adaptación, donde no existen objetivos vinculantes ni plazos.

Aunque la Estrategia de Adaptación identifica a los Estados miembros como los "principales socios de implementación", llama a una adaptación más sistémica, priorizando la acción local. La Estrategia exige evaluaciones de riesgo mejoradas y anima a las autoridades nacionales, regionales y locales a desarrollar estrategias de adaptación basadas en la ciencia más reciente. La delegación de roles de adaptación a niveles subnacionales depende casi por completo de los Estados miembros, siendo por tanto muy variable. Solo ocho Estados miembros (nueve con la entrada en vigor de la Ley de Adaptación Alemana) tienen enfoques "de arriba hacia abajo" para la política de adaptación, donde los niveles inferiores de gobernanza están legalmente obligados a adoptar algún tipo de planificación y acciones de adaptación. En los demás países, la adaptación subnacional es principalmente "de abajo hacia arriba", impulsada por la acción voluntaria de los gobiernos regionales y locales.

La dinámica subnacional

La Agencia Europea de Medio Ambiente señala que estas formas suaves, basadas en la colaboración, de dirección vertical acompañadas de una gobernanza de apoyo a través de los niveles son mucho más comunes que los enfoques regulatorios de arriba hacia abajo. En estos casos, el apoyo de los niveles nacionales incluye aportes políticos, capacitación, financiación y apoyo para la participación en redes de gobiernos locales nacionales e internacionales.

Las acciones voluntarias de los gobiernos locales y regionales se canalizan muy a menudo a través de su participación en redes e iniciativas transnacionales, como el Pacto de los Alcaldes o RegionsAdapt. Un estudio de planes de adaptación urbana en Europa, que encontró que la calidad de los planes mejoró con el tiempo, sugiere que, además de los contextos nacionales, la transferencia de conocimiento y la capacitación entre pares a través de tales redes e iniciativas contribuyen a la mejora de la planificación de la adaptación. Una señal fuerte de la dinámica voluntaria entre las regiones europeas es su participación en la Misión de Adaptación de la UE: de los 301 firmantes de la Misión que fueron evaluados en 2023, el 66% había completado una evaluación de riesgos, el 80% tenía una estrategia de adaptación en vigor, el 70% tenía una persona o equipo dedicado a la adaptación, y el 66% tenía un presupuesto regional dedicado a la adaptación.

El rol de las regiones en la financiación de la adaptación

El nivel regional, a pesar de diferir en definición según el nivel de descentralización y estructura federal de los países, también es clave para financiar e implementar políticas de adaptación, como destacó el Observatorio de Climate Chance en 2022. Mientras que los Estados miembros informan enfrentar desafíos en términos de evaluar el costo de la adaptación y rastrear los flujos financieros hacia la adaptación, aquellos que informan elementos cuantitativos mencionan que una gran parte de estos fondos proviene del nivel de la UE, y que los instrumentos de financiación de la UE ayudaron a coordinar las políticas de adaptación.

Esto incluye financiamiento de una variedad de instrumentos de la UE como el Fondo de Recuperación y Resiliencia, el Programa LIFE, Horizonte Europa, la Política de Cohesión Europea, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo de Cohesión, el Fondo de Transición Justa y otros. Del 2014 al 2020, el 20% de los fondos tuvo que dedicarse a proyectos de mitigación o adaptación, representando alrededor de 78 mil millones de euros y hasta casi un tercio del FEDER. El Marco Financiero Plurianual 2021-2027 requiere que al menos el 25% del presupuesto europeo se destine a gastos relacionados con el clima. Esta estructura de desembolsos a nivel europeo refuerza así el importante papel de las regiones como determinantes de la dirección de los flujos financieros de adaptación.

Por lo tanto, la acción voluntaria de los niveles subnacionales sigue siendo esencial para impulsar la adaptación climática, en ausencia de obligaciones nacionales o europeas. Aunque la planificación está avanzando, la implementación de acciones requiere un mayor fortalecimiento de las capacidades subnacionales y una mejor coordinación entre y a través de los niveles de gobernanza. La Cumbre Climate Chance Europe 2024 en Liège reunió a actores de todo el continente para reflexionar sobre cómo pueden reforzarse las acciones de adaptación climática subnacional; los resultados de estas discusiones se sintetizan aquí y forman la base de la Declaración de Liège, una hoja de ruta para que los actores locales y no estatales en Europa se adapten al cambio climático.

Este artículo se basa en una publicación reciente del Observatorio de Climate Chance, titulada "Planificación e implementación de la adaptación en la UE: Estado de la integración multinivel de las políticas de adaptación". Descubre la publicación aquí, y la repetición de su evento de lanzamiento con una mesa redonda de expertos del campo aquí.